자본소득을 인정하는 사회-토지공개념

 6월 부동산 대책의 소급적용 논란은 결국 헌법소원까지 이어졌습니다. 작년 12월 대책이 재산권 침해 명목으로 헌법소원을 받은 것에 이어서 이번이 두 번째인데요. 일련의 부동산 대책이 기존 시장을 전면적으로 부정하고 있다는 것만은 확실해 보입니다. 이렇게 시장과 정부의 부동산 대책 갈등이 이어지는 와중에 이재명 경기도지사는 토지불로소득 100% 청산을 선언했습니다. 이재명 도지사는 “돈과 권력 중 하나만 가져야 한다.”, “지금의 부동산 대란 위기를 기회로 만들라.”는 문장과 함께 기본소득토지세를 주장한 것이죠.

 아직 구체적인 제안이 나오지 않았으나 징수한 토지보유세를 지역화폐 형태로 시민들에게 분배하는 정책인 것으로 추측됩니다. 자본소득을 환수함으로써 기본소득을 가져가겠다는 뜻인데요. 이러한 정책은 2017년부터 언급됐던 국토보유세를 생각나게 만듭니다. 토지의 소유와 이용을 분리해서 소유권은 국가가 가지고 토지 이용에 대한 세금을 거두는 토지공개념 정책이었습니다. 당시 종합부동산세의 대안으로 주장됐으나 공감대 형성에만 그쳤습니다. 이후에도 제도권에서 언급됐던 토지공개념 제안이 최근 규제의 물결 속에 다시금 주목받고 있습니다.

 

불로소득을 최소화하는 토지공개념

 토지공개념 얘기가 나오면 사회주의 프레임이 빠지지 않고 제시되는데요. 정확히 말씀드리면 토지공개념은 토지소유권을 박탈하는 제도가 아닙니다. 토지공개념은 사유재산을 인정하는 것에서 시작됩니다. 재산권을 인정하되 재산권에서 파생되는 수익권, 개발권, 처분권을 공공의 권리로 해석하는 것이죠. 즉, 토지를 소유가 아닌 특성과 가능에 초점을 맞추는 제도입니다. 헌법 제23조 제2항에 규정된 재산권 행사가 공공복리에 적합해야 한다라는 조항을 적용함으로써 지가의 폭등을 규제하는 것이죠.

 이번에 언급된 기본소득토지세는 과거 토지공개념 정책 중 토지초과이득세를 재해석한 정책입니다. 토지초과이득세는 사회경제적 요인으로 상승한 지가의 초과이득을 세금으로 환수하는 정책입니다. 토지를 활용하지 않은 채 발생하는 이득도 토지초과이득이라는 해석에서 시작된 제도인데요. 당시 규정이 추상적이고 자의적인 해석이 가능하다는 논란이 있었습니다. 입법권자가 조세를 통해 토지의 합리적인 사용을 유도할 때, '합리적'이라는 표현이 개인의 자유로운 토지 사용을 제한할 수도 있다고 해석되어서, 이는 개인의 재산권을 침해할 수 있다는 것입니다. 따라서 지자체의 합리적 이용에 관련된 법령은 개정된 채 시행됐습니다.

 

불로소득은 정말 청산해야 하는가?

 도덕성을 이유로 불로소득은 나쁜 존재로만 인식되고 있습니다. 하지만 불로소득은 나쁜 존재가 아닙니다. 다른 사람의 생산이나 경제 변화로 인해 발생하는 이익도 불로소득에 포함되기 때문입니다. 우리가 도로를 이용함으로써 얻는 이득, 복지제도를 통해 얻는 연금 역시 불로소득입니다. 공급이 한정되는 자원이 있기 때문에 환경 변화에 따른 수요 변화는 필연적입니다. 따라서 불로소득은 영원히 있을 수밖에 없으며 정당한 소득입니다. 경제학계는 불로소득이라는 용어 자체가 도덕적 프레임을 씌운다는 이유로 ‘자본소득’이라는 명칭을 더 많이 활용하자는 의견을 제시하기도 합니다.

 저도 자본소득을 무조건 청산하자는 의견에 대해서는 비판적입니다. 하지만 현재의 자본소득 시장이 정당한가에 대해서는 의문을 가지고 있습니다. 부동산 사재기나 작전을 통한 주식매매가 무조건 수익을 만들 수 있는 상황이기 때문입니다. 자본소득이 부가적인 소득이 아니라 주요소득의 위치까지 오른다면 경제는 생산성을 존중하지 않게 됩니다. 집을 세우지 않고 사고파는 일만 반복하는 것이죠. 그렇게 지금 한국 GDP의 25%는 자본소득으로 구성돼 있습니다. 그리고 그 자본소득시장의 중심은 인구 이동이 많은 서울의 토지자본소득에 있습니다.

 

왜 수도권의 토지자본소득 시장은 관리되지 못하는가?

 서울의 토지자본소득은 특히 강남을 중심으로 언급이 많이 됩니다. 기존에 개발된 강북을 뒤로한 채 계획적으로 강남을 개발했기 때문입니다. 1953년 100만 명을 돌파했던 서울 인구는 1960년 약 245만 명으로 증가하였습니다. 도시화 계획도 없는 상황에서 인구가 몰리면서 서울의 주택 부족 문제는 심각했습니다. 지난 기사에서 현재 서울의 주택보급률이 100%를 넘지 못하는 것이 문제라고 얘기했죠. 50년 전에는 50%를 넘지 못했습니다. 그리고 그 적은 주택마저 판잣집이 많은 상태였습니다.

 이로 인해 본격적인 도시개발이 시작됐습니다. 여의도를 중심으로 강남이 1970년대부터 개발되기 시작한 것입니다. 높은 밀도로 도시기능을 할 수 있는 곳으로 지정됐기 때문입니다. 그렇게 한남대교가 건설되고 신시가지가 탄생했습니다. 이후 80년대까지 아파트가 확장되고 주요 건물이 세워지게 됐습니다. 여기까지는 성공한 도시 이야기이지만, 90년대에 들어서면서 달라지게 됩니다. 지가가 오르내림없이 유지하는 형태가 됐죠. 하지만 그에 대한 저항은 하지 못했습니다.

 도시계획에 관여했던 정치자본이 강남을 포함한 서울에 귀속됐기 때문입니다. 17대 국회부터 21대 국회까지 강남에 소속되지 않은 20명 이상의 국회의원이 강남구의 토지나 건물을 보유하고 있었습니다. 따라서 강남과 주변 지역의 도시기능을 더욱 발전시켰습니다. 그러나 공급, 토지의 개발밀도, 토지면적 이용률 등 부동산 가격을 조절할 수 있는 정책적 시도에 대해서는 극히 소극적이게 된 것입니다.

 

토지공개념을 통한 현재의 자본소득 시장 관리 방향성 

 자본소득은 미래의 위험을 감수하는 시도에서 시작돼야 합니다. 현재의 안정된 수익보다 미래의 불확실한 위험을 추구할 수 있는 시장이 형성돼야 하는 것이죠. 따라서 위험감수에 대한 대가를 인정하는 인식과 제도를 필요로 합니다. 앞서 말씀드렸듯이 토지공개념은 과도한 자본소득이 토지의 생산성을 떨어뜨린다는 점을 주목하고 있습니다. 그렇기에 경제학계는 자본소득을 적절히 규제함으로써 자본소득 시장이 독과점 형태에서 벗어날 수 있을 것이라 기대하고 있습니다.

 기본소득토지세를 비롯한 토지공개념 목소리가 반가운 것은 사실입니다. 자본소득시장 자체에 영향을 주면서 토지를 효율적으로 이용하게끔 만드는 제도이기 때문이죠. 지자체 입장에서는 부의 재분배 효과도 상당할 것입니다. 다만 최근 제도권에서 얘기하는 토지공개념 정책은 조금 아쉽습니다. 자본소득 = 악의 시선에서만 바라보고 있다는 생각도 듭니다. 앞서 말씀드렸듯 자본소득도 개인의 사유재산으로써 인정받아야 합니다. 따라서 토지공개념이 개인에 대한 징벌보다 시장 개선에 초점을 맞추어 진행되어야 할 것입니다.

 

 

[대서 김세현]