한국 부동산 재구성: 2020년

 

조세저항 국민운동이 지난 13일에 실시간 검색어 1위로 올랐습니다. 저항, 운동이라는 표현이 담긴 정책 반응은 자극적이었지만, 일련의 재정정책을 되돌아보게 만들었습니다. 6월 부동산 대책은 추가적으로 주택담보대출을 제한하는 정책이 나왔었죠. 같은 달 발표된 금융세제 선진화 방안도 손실 상계는 보장했지만 기본적으로 누진과세와 이중과세가 이뤄지는 정책이었습니다. 지난 10일에는 추가 부동산 대책으로 취득세, 양도세, 종부세 강화를 선언했습니다. 과세 대상 확대는 크지 않지만 강도는 더욱 강해지는, 여론의 반발이 많아질 수밖에 없는 정책들이죠.

 

[ 한국납세자연맹이 제시한 1999~2018 부동산 세금]

최근 정부의 정책 방향성이 현실로 이어지지 못하는 사례가 많아지며 불신이 커지고 있습니다. 특히 부동산 대책이 그러한 모습을 보이면서 더욱 비판의 목소리가 커지고 있습니다. 저는 이번 정부의 정책이 방향성은 명확하지만 효과가 아쉬운 점을 지적하고 싶습니다. 하지만 지금의 부동산 시장은 결코 한 정부의 여정만으로 만들어진 것이 아닙니다. 지금의 부동산 거품과 불패 신화는 19대까지 이어졌던 정부의 문제가 응집된 결과입니다.

이번 한국 부동산 재구성 특집기사는 한국 부동산 정책의 오늘과 어제, 그리고 미래를 총 3부에 걸쳐 전달드릴 예정입니다. 한국 주택정책은 정부가 바뀔 때마다 방향성이 완전히 달라졌습니다. 그로 인해 부동산 시장이 안정성을 찾지 못했죠. 오늘은 한국 부동산이 과열된 이유와 규제 정책이 이루어지는 이유를 파악하고, 문재인 정부가 어떤 방식으로 부동산 시장에 접근하는지 알아보고자 합니다.

 

왜 한국 부동산은 과열되는가?

 일반적으로 부동산은 자연적으로 불완전경쟁시장과 투기 환경을 제공합니다. 세상에 동일한 부동산은 존재하지 않습니다. 자연스레 투자 대상으로 가치를 인정받는 땅과 인정받지 못하는 땅이 생기기 마련이죠. 그곳을 향한 투자와 정보의 격차가 존재하면서 자연스레 투기를 하기에 알맞은 조건이 형성되는 것이죠. 특히 한국처럼 좁은 국토에서 급격하게 산업화와 도시화를 이루면서 더욱 경쟁이 심해질 수밖에 없습니다. 수요가 많은데 공급은 절대적으로 부족한 상태가 만들어지는 것이죠.

 한국의 초기 부동산 정책은 ‘어떻게 주택을 공급해줄 수 있을까’였습니다. 1988년 3저 호황과 88올림픽 효과로 부동산 가격이 폭등했죠. 김영삼 정부까지 주요 정책기조는 주택 건설을 통한 사회 불안 제거였죠. 하지만 전국 평균 주택보급률이 100%를 넘기며 모든 가구에게 주택이 제공될 수 있는 2000년대부터 부동산시장이 과열되기 시작했습니다. 본격적으로 부동산이 투기 자산으로 변질될 가능성이 보이게 됐죠.

 그 투기 가능성은 부동산 가격을 늘리기 위한 정책으로 인해 현실화됐습니다. 1997년 외환위기 이후 한국은 2004년까지 금리를 7번 인하했습니다. 현금이 시장에 과도하게 많아졌고 사람들은 부동산 시장에 많은 돈을 투자했습니다. 부동산은 안정적인 자산이라는 인식 때문이었죠. 따라서 2007년 부동산 거래건수가 역대 최고인 87만건에 달했습니다. 이때를 기점으로 부동산가격의 상승세는 지속됐습니다.

 부동산 시장이 상승세인 2007년 이후에도 지속적으로 주택담보대출이 유도됐습니다. 자산가치 상승을 통해 경제생활을 지속하게끔 만든다는 원리에서 시작한 것이죠. 하지만 막상 부동산 가격은 단기적으로 상승하는데 그치고 말았습니다. 결국 빚을 낸 만큼 자산을 얻지 못하는 결과를 낳고 말았습니다.

 이렇게 과도한 부동산 거래량과 주택담보대출로 인해 수도권 집값은 떨어질 수 없게 됐습니다. 이 영향은 수도권에 거주하고자 하는 사람들을 제한하는 효과를 만들어냈습니다. 2000년에 전국 평균 주택보급률이 100%를 넘겼지만 2016년 기준 서울과 경기는 100%를 넘기지 못했습니다. 한 가구당 주택 하나를 가질 수 없다는 뜻인데요. 집값이 높아지면서 비교적 낮은 가격에 많은 가구를 제공하는 아파트가 감소한 것입니다. 현재 다주택자가 많다는 점을 고려하면 실질적인 주택보급률은 기대 이하일 수도 있습니다. 2018년 기준 서울의 주택소유가구 수는 전체 가구의 49%에 불과합니다.

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 개인적인 의견을 더한다면, 부동산 = 안전성이라는 인식이 한국 시장을 과열시킨다고 생각합니다. 부동산이 주식이나 채권에 비해 안정적인 자산인 것은 사실입니다. 투자의 내구성이라고 표현하기도 하는데요. 장기간에 걸쳐 수익을 계속 제공할 수 있어 투자 자산으로서 가치가 높습니다. 하지만 한국처럼 외부적 요인으로 주식의 폭락이 많은 경우 주식의 위험성을 ‘과도하게’ 강조하기도 합니다. 펀드솔루션은 한국에서 1986년부터 2017년까지 투자했다고 가정했을 때 부동산은 주식에 비해 평균 수익률이 5% 낮았다는 연구결과를 제시했습니다. 이런저런 우여곡절을 겪었던 한국일지라도 주식의 가치가 더 높았다는 것이죠. 그럼에도 불구하고, 한국의 부동산 불패 신화는 계속되고 있습니다.

 이러한 부동산 투자 및 가격 상승이 국가 입장에서 무조건 나쁜 것은 아닙니다. 국가 입장에서는 투자가 많아졌을 때 규제를 통해서 세금을 확보할 수 있기 때문입니다. OECD의 2019년 수입 통계에 따르면, 한국의 재산 관련 세금을 걷는 비중이 총 세수의 12%로 회원국 중 4위였습니다. 한국납세자연맹도 부동산 거래를 통한 세금이 많다는 것을 제시했죠. 하지만, 부동산 시장의 과열은 중산층의 내집 마련 기회를 없애는 점에서 치명적입니다. 문재인 정부도 그렇게 판단하고 규제를 시작했을 것입니다.

 

문재인 정부의 부동산 정책

-2017년 : 기대보다 부족한 수요 조절 정책

 문재인 대통령은 후보 시절 가계부채와 하우스 푸어를 줄이겠다고 예고했습니다. 주택담보대출을 고정금리-장기분할상환으로 바꾸며 위험성을 줄이고 계획적으로 가계부채를 줄일 수 있는 방안을 제시했죠. 또한 개인 회생 면제 재산 확대와 공공임대주택 확대를 언급했죠. 문재인 정부가 시작됐을 때 김현미 장관은 취임사에서 ‘투기청산’, ‘수요억제’, ‘서민주택공급’을 강조했습니다. 특히 임대차 3법으로 불리는 ‘임대주택등록제’와 ‘전월세 상한인상제’, ‘전세계약갱신청구권’ 도입 가능성도 얘기하며 예고했죠.

 이후 6월, 8월, 10월에 걸쳐 수요를 억제하는 정책을 제시했습니다. 서울 25개구와 과천을 투기과열지구로 지정하여 매매 및 증여를 금지했죠. 또한 조정대상지역의 주택담보대출을 감소시키고자 담보 가치 대비 최대 대출가능한도(LTV)와 담보대출 상환액에서 본인의 연소득에서 차지하는 비율(DTI)을 낮추었습니다. 대출 가능 금액을 낮춤으로써 투기 세력을 제한하겠다는 뜻으로 해석할 수 있죠. 12월에는 주택임대사업자 등록을 유도하며 세입자의 권리를 보호하는 동시에 다주택자들의 투기를 단속하려는 시도가 있었죠.

 경제학계는 정책 목표에 비해 실제 정책은 파격적이지 못해서 실패했다고 평가합니다. 부동산 현장은 수도권 주택보급률 100%도 아닌 상황에서 수요만 억제해서 효과가 없다고 분석했습니다. 정책 입안자 입장에서는 정책이 반시장적이라는 의견에 대한 부담이 있었다고 생각합니다. 그렇다고 하더라도 정부를 지지한 이유가 구조적 개혁에 있다는 것을 알고 적극적으로 했다면 어땠을까라는 아쉬움이 있습니다. 결국 2018년에는 토지공개념 및 종합부동산세를 언급했습니다.

 

-2018년 ~ 2019년 : 강력한 수요 규제, 그리고 공급 확대

 제시됐던 정책이 본격적으로 시행되면서 당시 가격 상승세가 주춤하기도 했습니다. 정책 이후 2018년 1월까지 상승세가 절반까지 떨어졌습니다. 하지만 공급 부족이라는 문제가 드러나며 정책이 효과를 잃었습니다. 당시 강남구·서초구·송파구·강동구에서 재건축 등으로 3만 3천여 가구가 머물 주택이 사라졌지만 공급은 절반도 되지 않았습니다. 따라서 가격은 다시 상승하게 됐고 추가 대책이 요구될 수밖에 없었습니다.

 9월에 제시된 정책은 ‘투기수요 근절, 맞춤형 대책, 실수요자 보호’라는 원칙에 기반해서 이뤄졌습니다. 지난 정책부터이뤄졌던 대출규제도 강해졌습니다. 이미 주택을 가지고 있는 사람은 투기과열지구나 청약조정지역에 분양 청약을 할 수 없도록 했죠. 그리고 주택 공급 확대를 위해 그린벨트를 포함한 공공택지를 개발하고 신도시를 건설하겠다고 밝혔습니다. 종합부동산세 인상도 있었습니다. 실제 거래가격 18억 이상의 부동산을 가진 27만 4천명에게 세금을 부과했죠.

 2018년은 정책기조를 수요 규제에서 ‘수요 규제 + 공급 확대’로 전환한 것으로 보입니다. 이에 따라 실제로 가격 상승세가 11월부터 감소하는 것을 확인할 수 있었습니다. 하지만 구조적 개혁을 이루지 못하고 있다는 점에서 우려됐습니다. 종합부동산세는 합의를 통해 축소됐고, 주택임대사업자 등록을 규제하는 정책이 1년만에 다시 제시됐죠. 토지공개념 역시 마찬가지입니다. 당시 총선에서 토지공공임대제를 포함해 부동산의 공공재 성격을 살리는 제도가 언급됐지만, 결국 언급했던 것과 달리 정책으로 제시하지 못했습니다.

 2018년 11월부터 보인 안정세가 다음 해 5월달까지는 안정적이었습니다. 2018년 4분기에서 수도권의 가격 상승률의 감소가 계속 보였습니다. 민간 주택 투자는 2.7% 감소하는 반면 공공 주택 건설 규모는 9.2% 높아진다는 소식이 들리기도 했습니다. 하지만 6개월 이후에는 또다시 강남을 중심으로 아파트 가격이 상승하는 모습을 보였습니다. 이에 정부는 12월에 예고없이 정책을 제시했습니다.

 12월 대책은 투기적 대출수요 규제 강화가 핵심이었습니다. 투기과열지구의 담보대출한도를 제한하고, 15억 초과의 아파트는 담보대출이 금지됐습니다. 또한 연간소득 대비 대출금 상환 비율을 40%로 적용하는 규제를 실시했죠. 15억이 넘는 주택은 즉각적으로 거래가 감소했습니다. 3분기 대비 61%나 감소했습니다.

 

-2020년 : 투기와의 전쟁 : 실수요자 생존시대

 실수요자의 주택 확보를 진행하며 2020년 신규 분양 물량을 35만 호 수준까지 높였습니다. 특히 서울시는 5만호, 경기도는 10만 호로 크게 증가할 것을 예고했는데, 용산에 추가로 8000가구를 추가 분양한다는 소식이 들려왔습니다. 그리고 분양가 상한제가 실시되며 정부가 과도한 가격 상승을 제한하여 실수요자를 돕기로 했죠. 하지만 분양가 상한제를 피하기 위해 재건축 조합원간의 갈등이 생기고, 코로나가 주춤해진 5월부터 다시금 규제가 이뤄졌던 15억 초과 아파트의 가격이 급등하기 시작했습니다.

 따라서 6월에 대출 규제 정책이 제시됐습니다. 재건축 아파트와 15억 초과 아파트를 대상으로 규제를 강화했습니다. 특히 토지거래허가제와 전세 자금 대출 규제 강화가 매우 화제가 됐죠. 토지거래허가 구역은 2년간 실거주용으로만 거래가 가능한 곳이죠. 앞서 말씀드린 2019년 12월 대책에서 15억 초과 주택에 담보대출이 금지됐기 때문에, 사실상 구매가 불가능하다고 보는게 맞습니다.

 7월에는 대출 규제보다 세제 강화에 초점을 맞추었습니다. 다주택자 대상으로 종부세율이 인상됐습니다. 종부세 폭탄이라는 얘기가 강조됐는데요. 사실 개인에게는 크게 해당사항이 없는 얘기입니다. 종합부동산세는 주택 가격에서 기본 공제가 이뤄진 과세표준에서 종합부동산세율을 곱하게 됩니다. 이때 부부 공동명의로 주택을 보유한 경우 가구 당 17억의 주택까지는 종합부동산세가 없습니다.

 

왜 지금 대책은 비판받는가?

 가장 주목받는 것은 임대차 3법의 소급 적용 논란입니다. 과거 체결된 계약의 갱신에서도 임대료 인상률이 제한되고 연장권이 임차인에게 주어진다는 것인데요. 이미 규제가 쌓여있는 투기과열지구 입장에서 문제를 제기할 만합니다. 계약 이후 규제지역으로 설정된 주택을 거래할 때 대출 제한 및 중복과세가 진행될 수 있기 때문입니다. 이는 법률상 위헌은 아닙니다. 현재 임대차 3법은 부진정소급입법의 형태로 진행되고 있습니다. 현재의 대출 시점과 계약 유지 시점을 여부로 적용된다는 것이죠. 하지만 개정 이전 체결한 거래에 필요한 대출 금액이 조정되는 것은 일반적인 정서에 맞지 않다고 생각합니다. 계약 당시에 미래에 문제없을 것이라 예상한 것들이 피해를 입는다면 꽤 문제가 될 수밖에 없죠.

 정책을 전체적으로 살펴보면, 세부 정책이 일관성을 잃어 효과가 떨어진다는 문제도 있습니다. 임대사업자 등록의 경우 2017년 시행되며 장려됐으나 2018년 축소됐고 2020년 폐지 얘기까지 나왔죠. 물론 결과적으로 다주택자들이 매물을 내놓게끔 만든다고 분석할 수도 있지만, 투기를 진행하는 입장에서는 정부의 정책 유지력이 없다고 결론내릴 수 있는 것이죠.

 

 

[대서 김세현 / yjyj0000@naver.com]